□ 周光權(quán)（清華大學(xué)法學(xué)院教授）

6月27日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議對(duì)治安管理處罰法進(jìn)行了較大規(guī)模修訂。本次修法的主要內(nèi)容是增設(shè)了為數(shù)不少的應(yīng)受治安管理處罰的行為類(lèi)型，設(shè)立了正當(dāng)防衛(wèi)制度、規(guī)定了違法行為前科消滅制度、進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序等。其中，對(duì)原有的行為類(lèi)型進(jìn)行合理化改進(jìn)以及增設(shè)新的行為類(lèi)型，都使得治安管理處罰法和刑法之間的相互銜接關(guān)系更加緊密。但實(shí)踐中，違反治安管理行為和犯罪的界限并不清晰，有必要以本次修法為契機(jī)，梳理二者的關(guān)系，揭示其“質(zhì)”的差異，以有效控制犯罪成立范圍，實(shí)現(xiàn)刑法謙抑性。

犯罪與違反治安管理行為之間的界限為何難以厘清

犯罪和違反治安管理行為區(qū)分難的局面，是由刑事立法政策取向、立法技術(shù)局限等多重原因造成的。從刑事立法政策取向來(lái)看，我國(guó)刑事立法一直堅(jiān)持違法與犯罪的二元體系，不將一般違法行為入罪，但刑法與治安管理處罰法的界限并非一成不變，其取決于特定時(shí)期的社會(huì)治安狀況和刑事政策定位。近十余年來(lái)，我國(guó)立法不斷擴(kuò)大犯罪范圍，堅(jiān)持回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，及時(shí)增設(shè)輕罪。例如，多次盜竊、扒竊構(gòu)成盜竊罪的規(guī)定以及危險(xiǎn)駕駛罪、妨害安全駕駛罪、高空拋物罪等的制定，都是將行政違法、治安管理處罰行為予以犯罪化，屬于刑事立法政策朝著預(yù)防性法治方向的重大調(diào)整。

將部分行政違法、治安管理處罰行為予以犯罪化，這種輕罪立法趨勢(shì)客觀上增加了區(qū)分行政違法和犯罪的復(fù)雜程度。受立法技術(shù)所限，治安管理處罰法與刑法對(duì)違法類(lèi)型或?qū)嵭行袨榈姆l用語(yǔ)常大致相同甚至完全相同，加之違法構(gòu)成要件的法條用語(yǔ)需要進(jìn)一步解釋?zhuān)覂刹糠芍写罅看嬖诘亩档讞l款，使得辦案人員對(duì)兜底條款的解釋難以統(tǒng)一、明確，給二者的區(qū)分帶來(lái)困難。此外，具有違反治安管理外觀的行為極易引發(fā)處罰沖動(dòng)，實(shí)務(wù)中部分因糾紛引發(fā)的違法行為，即便沒(méi)有實(shí)質(zhì)違法性，也易成為公權(quán)力處罰對(duì)象，進(jìn)一步增加了辦案中的鑒別難度。

不違反治安管理的行為不可能構(gòu)成犯罪

按照法秩序統(tǒng)一性原理的要求，法官在適用某個(gè)法律條文時(shí)，必須考慮整體法秩序的要求，一種行為如果在行政法上是被允許的，在刑法上卻被禁止，就會(huì)發(fā)生規(guī)范的矛盾。具體到刑法與治安管理處罰法的關(guān)系上，犯罪的認(rèn)定應(yīng)以行政上違反治安管理處罰規(guī)定為前提，不具有治安管理違法性的行為不可能構(gòu)成犯罪。在治安管理領(lǐng)域，正當(dāng)防衛(wèi)、權(quán)利行使等違法阻卻事由的存在，使得相關(guān)行為既不應(yīng)當(dāng)成為治安處罰的對(duì)象，更不能成為犯罪的對(duì)象。本次修法在治安管理處罰法第十九條規(guī)定的正當(dāng)防衛(wèi)制度，明確為了免受正在進(jìn)行的不法侵害而采取的制止行為，即便造成損害，也不屬于違反治安管理行為，不受處罰；行使正當(dāng)權(quán)利過(guò)程中的某些過(guò)激行為，即便手段確有不妥，基于處罰謙抑性的考慮，也可以認(rèn)定為其不構(gòu)成治安違法行為，自然也不能視作犯罪處罰。比如公民依法信訪的行為，是憲法賦予的申訴權(quán)的體現(xiàn)，不能被評(píng)價(jià)為尋釁滋事犯罪。

厘清違反治安管理行為與犯罪界限的方法論

探討行為的違法性，其核心目的在于確定對(duì)行為人施以何種處罰更為妥當(dāng)；犯罪與違反治安管理行為的差異并非體現(xiàn)于數(shù)量層面，而是質(zhì)的不同。對(duì)具有行政違法性的行為，在作是否定罪的分析時(shí)，須進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷，結(jié)合刑法所固有的違法性進(jìn)行甄別、過(guò)濾。首先，須考察行為是否具有法益侵害性，一般行政違法行為侵害的主要是行政管理秩序，而犯罪則具有值得科處刑罰的法益侵害的結(jié)果和具體危險(xiǎn)，行政違法和犯罪之間存在實(shí)質(zhì)的“質(zhì)的差別”，刑法的目的是保護(hù)法益，對(duì)犯罪構(gòu)成要件的解釋結(jié)論必須以法條的保護(hù)法益為指導(dǎo)。其次，須判斷實(shí)行行為，違反治安管理行為和犯罪的實(shí)行行為之間存在實(shí)質(zhì)差別，行政法規(guī)的擴(kuò)大解釋可以納入更多行為進(jìn)行行政處罰，但行政違法不等同于刑事犯罪，不能將生活意義上的行為直接拔高為刑事犯罪的實(shí)行行為。最后，要考量結(jié)果或情節(jié)要件，犯罪是嚴(yán)重侵犯法益的行為，區(qū)分二者的重要標(biāo)準(zhǔn)是危害后果或者情節(jié)是否達(dá)到定罪的要求，即便行為人實(shí)施了相關(guān)行為，但若未達(dá)到刑法規(guī)定的結(jié)果或情節(jié)要求，也難以定罪。

刑法與治安管理處罰法之間存在縱橫交錯(cuò)的關(guān)系，二者的界限在尋釁滋事、聚眾斗毆、強(qiáng)迫交易等諸多情形下確實(shí)難以明確。為此，一方面，從理念上看，必須堅(jiān)持罪刑法定原則和刑法謙抑性，刑法不能只注重保護(hù)社會(huì)這一面向，而使國(guó)家刑罰權(quán)得以不當(dāng)擴(kuò)張，否則便會(huì)引發(fā)刑法機(jī)能失衡的危機(jī)，危及公民的自由與權(quán)利；另一方面，從操作上看，對(duì)于行為的違法性，在不同的部門(mén)法中，總是按照該部門(mén)法所確定的違法性判斷標(biāo)準(zhǔn)加以理解，因此，應(yīng)當(dāng)肯定不同部門(mén)法所固有的違法性判斷。司法人員就需要按照實(shí)質(zhì)判斷的刑法方法論，結(jié)合具體犯罪的法益以及構(gòu)成要件行為、危害結(jié)果或情節(jié)等要素，充分重視結(jié)果歸屬等規(guī)范判斷理論，仔細(xì)梳理犯罪和違反治安管理行為的關(guān)系，確保刑法和治安管理處罰法的合理銜接適用，合理限定犯罪處罰范圍，避免將違法行為錯(cuò)誤認(rèn)定為犯罪。

（原文刊載于《中國(guó)法律評(píng)論》2025年第4期）