□ 王成棟（內(nèi)蒙古大學特聘教授）

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）已被列為《國務(wù)院2025年度立法工作計劃》的預(yù)備修改項目將進行第二次修改。《條例》自2007年頒布，2019年進行了第一次修訂，修訂后不僅條文增加了18條，內(nèi)容也更加充實，更具操作性，有了長足的進步；但多年過去，信息公開實踐與建設(shè)透明政府、民主政府、法治政府的要求仍有差距。公民通過法規(guī)范保護知情權(quán)的便利程度還不夠，通過信息公開行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定更加闕如，一些條款存在糾纏與內(nèi)在沖突；通過公民監(jiān)督促進行政機關(guān)依法公平公正高效履行信息制作與公開職責的條款缺失。在實現(xiàn)以信息“公開為常態(tài)、不公開為例外”的法規(guī)范設(shè)計上，給予了行政機關(guān)過大的裁量權(quán)，而行政監(jiān)督、司法監(jiān)督又缺乏剛性?！稐l例》的進一步修改應(yīng)該在理念、理論、原理和原則上有所修正。

知情權(quán)是一種“復(fù)合權(quán)利”

政府信息公開法規(guī)范創(chuàng)制中，知情權(quán)是與政府信息請求權(quán)、意見表達權(quán)、公共事務(wù)參與權(quán)、對公共機構(gòu)監(jiān)督的監(jiān)督權(quán)相融通的既包含私權(quán)維護，又包含公益保護的復(fù)合權(quán)利。申請人行使政府信息公開請求權(quán)，不應(yīng)該僅被認為是行政機關(guān)具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而進行的私權(quán)利維護，還應(yīng)包括公民作為國家主人，對于社會公共利益，對公共權(quán)力機關(guān)進行監(jiān)督的公權(quán)利保護。

公民知情權(quán)在現(xiàn)代社會應(yīng)該定位為一種新型的復(fù)合權(quán)利。因此，不能將信息獲取權(quán)狹隘片面化。其實，無論是復(fù)議請求權(quán)，還是行政訴訟訴權(quán)，都包含私益與公益。由此，無論是信息公開范圍的確立與排除，還是申請人的請求程序、監(jiān)督與救濟程序的設(shè)計，都應(yīng)當與公民信息權(quán)利是復(fù)合權(quán)利相匹配。那種公民信息權(quán)或知情權(quán)，被認為僅是與行政機關(guān)具體行政行為相聯(lián)系保護私權(quán)的觀點是片面的、有害的。建議在總則第一條增加“監(jiān)督、促進行政機關(guān)依法行政”的內(nèi)容，即“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，監(jiān)督、促進行政機關(guān)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用，制定本條例”。

以“行政過程公開”理論作為政府信息公開法規(guī)范創(chuàng)制的原理，以“全過程人民民主”作為構(gòu)建政府信息公開法規(guī)范的靈魂

信息公開在現(xiàn)代社會應(yīng)定位為公共權(quán)力機關(guān)從機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)職責配置、權(quán)力運行、權(quán)力反饋以及對權(quán)力的監(jiān)督的全過程信息公開。不限于決策、執(zhí)行和監(jiān)督所謂的三階段的程序公開，更不僅僅是行政機關(guān)行使權(quán)力作用于相對人的具體行政行為的公開。中國的法律制度更強調(diào)實體與程序的統(tǒng)一，在強調(diào)主體及其職權(quán)職責法治化的同時，也強調(diào)程序法律制度建設(shè)。而行政組織法治化恰好回應(yīng)了“打鐵必須自身硬”的權(quán)力主體的自我革命，對公共權(quán)力主體及其職權(quán)職責配置的法治化要求，對組織者、決策者、執(zhí)行者與監(jiān)督者的這些實體的要求，與程序各要素的配置法治化有同等重要的作用。行政全過程公開，首先是享有公共權(quán)力的主體或組織本身的法律地位的公開，是機構(gòu)、人員、編制、職級、職權(quán)、經(jīng)費等的法治化。主體法治化是其權(quán)力運行法治化的前提，沒有主體的法治化與公開化，就沒有行為及其結(jié)果的法治化與公開化。將主體僅理解為行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，顯然是矮化了主體信息的地位與作用，建議刪減相關(guān)條款。

信息公開排除的再排除

究竟是路徑依賴，還是作繭自縛？無論是行政復(fù)議，還是行政訴訟立法中，公民對具體行政行為不服哪些可以請求救濟、哪些無權(quán)申請，即所謂“收（受）案范圍”，不論在理論上還是在規(guī)范創(chuàng)制時都成了一個難解的“結(jié)”。在政府信息公開立法中，哪些可以通過行政機關(guān)的主動公開獲得、哪些可以通過申請獲得，同樣成了一個“繭”。但因具體行政行為引起權(quán)利受損的復(fù)議請求權(quán)范圍、行政訴訟訴權(quán)范圍與信息公開范圍畢竟有別，前者更多的是以行政法上權(quán)利受到損害之名。而知情權(quán)與其不同，是一種基于人民主權(quán)主體地位享有的更具有公共性的權(quán)利。權(quán)利性質(zhì)不同，復(fù)議請求權(quán)與訴訟請求權(quán)如果更多地定位為抵抗權(quán)利，而知情權(quán)更多的是通過“知”達至參與的權(quán)利。

行政機關(guān)制作、獲取、處理行政信息，并不是傳統(tǒng)意義上的以產(chǎn)生、形成、確立、變更某種法律關(guān)系的行政行為或具體行政行為，更多的表現(xiàn)為準行政行為或事實行為形成的監(jiān)督關(guān)系，其意義更多的是在民主政府滿足公民“知”的需求，是履行職責過程中的記錄或狀態(tài)。既然信息公開與復(fù)議、訴訟請求權(quán)主要是因私權(quán)利受公權(quán)力損害而產(chǎn)生不同，信息公開則是政府機關(guān)更多表現(xiàn)為滿足公民“知”的義務(wù)。

行政機關(guān)滿足公民“知”的義務(wù)不能說毫無邊界，但與因行政行為損害合法權(quán)利形成的“有權(quán)利必有救濟”不同。其排除標準或邊界只能是《條例》第十四條規(guī)定的法律、行政法規(guī)禁止公開的政府信息，以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定的政府信息和第十五條涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息。在邏輯上是一種反向路徑，前者是有損害即有救濟，后者是不禁止、不損害皆公開。那么第十六條規(guī)定的可以不予公開的行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息、行政機關(guān)的過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息就不具有可以不公開的理由。

其實，《條例》第十六條與第二十條第（二）（四）（七）（八）（九）（十）（十一）（十三）項存在著內(nèi)在的緊張關(guān)系。它們包含在傳統(tǒng)的廣義的行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)信息中，尤其是第（十四）項公務(wù)員招考的職位、名額、報考條件等事項以及錄用結(jié)果，在行政法傳統(tǒng)上均具有行政內(nèi)部事務(wù)的性質(zhì)，也是所謂的一種內(nèi)部行政行為。而公務(wù)員任職、晉級、晉職，在第（十四）項中沒有列明，但在公務(wù)員法中以及實務(wù)中成為常態(tài)化的公開信息。另外，第十六條可以不予公開的表述本身具有可以公開的意思，給予行政機關(guān)自我決定的裁量權(quán)，易導致在實踐執(zhí)行中的不統(tǒng)一。因此，建議刪除第十六條。

治理應(yīng)申請信息公開中的“不作為”

行政機關(guān)以“信息不存在”為由搪塞公民申請政府信息公開，其產(chǎn)生原因主要有以下幾點：

第一，因經(jīng)驗、能力不足沒有制作相關(guān)信息，或怠于履行職責而未制作應(yīng)該制作的信息。對此建議單獨設(shè)立一章“信息制作”。

第二，信息管理系統(tǒng)不完善：部分行政機關(guān)缺乏客觀、完善的政府信息管理系統(tǒng)，導致信息存儲混亂，難以準確檢索到相關(guān)信息。

第三，法律規(guī)定不明確：雖然《條例》規(guī)定了信息公開的行為規(guī)范，但對于信息保存的義務(wù)規(guī)定不夠明確，實際履職與信息保存之間的關(guān)聯(lián)性不清晰，使得行政機關(guān)在信息管理和公開方面缺乏有力的法律約束。

第四，主觀故意隱瞞：部分行政機關(guān)工作人員可能出于不愿公開某些信息的目的，如涉及自身利益或存在不當行為等，即使信息實際存在，也聲稱不存在，將“信息不存在”作為托詞。

第五，舉證責任分配不合理：在政府信息公開爭議的行政訴訟中，行政機關(guān)需對政府“信息不存在”這一否定性事實進行舉證。由于信息掌握在行政機關(guān)手中，申請人舉證能力有限，難以證明信息存在，這在一定程度上導致行政機關(guān)隨意以“信息不存在”為由進行答復(fù)。

針對這些問題，可以考慮規(guī)定如下內(nèi)容：

明確合理檢索義務(wù)：進一步明確行政機關(guān)在答復(fù)“信息不存在”時，必須履行合理檢索義務(wù)，并對合理檢索的標準、方式、流程等作出具體規(guī)定。例如，規(guī)定檢索的范圍應(yīng)涵蓋相關(guān)的數(shù)據(jù)庫、檔案系統(tǒng)等，檢索人員應(yīng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識和技能等。

強化信息保存義務(wù)：在立法中明確行政機關(guān)對其履職過程中產(chǎn)生的信息負有保存義務(wù)，規(guī)定信息保存的期限、方式和要求等，確保信息的完整性和可檢索性。

建立監(jiān)督追責機制：對于行政機關(guān)主觀上怠于檢索甚至惡意隱瞞信息的行為，建立相應(yīng)的監(jiān)督追責機制，明確具體的法律責任，如對相關(guān)責任人員進行行政處分等，以促使行政機關(guān)依法履行信息公開義務(wù)。

完善舉證責任分配：可以借鑒最高人民法院指導案例101號所引入的以初步證據(jù)為核心的反證規(guī)則。當申請人提供了信息存在的初步證據(jù)后，舉證責任轉(zhuǎn)移給行政機關(guān)，由其證明“信息不存在”，以平衡雙方的舉證能力。