□ 姚莉（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授、中國刑事訴訟法學(xué)研究會副會長）

黨的自我革命重在治權(quán)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子是新時代全面從嚴(yán)治黨的一項(xiàng)重要任務(wù)。黨的十八大以來，全面從嚴(yán)治黨不斷深化，如何科學(xué)配置、規(guī)范運(yùn)行并有效監(jiān)督公權(quán)力，成為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的核心問題。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》指出，完善黨和國家監(jiān)督體系，加強(qiáng)對權(quán)力配置、運(yùn)行的規(guī)范和監(jiān)督。中央全面依法治國工作會議強(qiáng)調(diào)，全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限。這充分表明，權(quán)力的配置、運(yùn)行與監(jiān)督應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于法治框架之中。作為權(quán)力運(yùn)行的三個基本環(huán)節(jié)，只有構(gòu)建授權(quán)用權(quán)制權(quán)有機(jī)統(tǒng)一機(jī)制，才能有效查找權(quán)力運(yùn)行漏洞、補(bǔ)齊制度短板，推動權(quán)力的配置、運(yùn)行與監(jiān)督全面納入法治軌道，為中國特色的權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督體系的形成提供支撐。

授權(quán)用權(quán)制權(quán)相統(tǒng)一的深刻內(nèi)涵

授權(quán)用權(quán)制權(quán)相統(tǒng)一是以法治框架為基礎(chǔ)，以權(quán)力運(yùn)行過程為主線，將權(quán)力的設(shè)定、行使與約束整合為有機(jī)統(tǒng)一的全局性制度安排。其本質(zhì)在于通過授權(quán)用權(quán)制權(quán)的協(xié)同聯(lián)動，確保權(quán)力始終在法治軌道上高效、廉潔運(yùn)行。其中，授權(quán)是前提，強(qiáng)調(diào)依法設(shè)定權(quán)力來源、邊界與主體資格，以“法無授權(quán)不可為”的法治原則，確保權(quán)力配置的合法性；用權(quán)是核心，聚焦權(quán)力行使的合法性、廉潔性、民主性，防止權(quán)力濫用、怠用或異化，保障其始終服務(wù)于公共性目標(biāo)；制權(quán)是保障，通過制度化、系統(tǒng)化的監(jiān)督制約機(jī)制，對權(quán)力運(yùn)行實(shí)施動態(tài)監(jiān)控與風(fēng)險防控，維護(hù)其廉潔性與公正性。在授權(quán)用權(quán)制權(quán)相統(tǒng)一機(jī)制下，三者同時存在于同一權(quán)力運(yùn)行體系之中，共同構(gòu)成權(quán)責(zé)一致、運(yùn)行規(guī)范、監(jiān)督有效的權(quán)力治理體系。

在傳統(tǒng)的權(quán)力規(guī)范與監(jiān)督路徑中，授權(quán)用權(quán)制權(quán)呈現(xiàn)相對分散、部分脫節(jié)的狀態(tài)，不僅削弱權(quán)力運(yùn)行體系的整體效能，也隱藏權(quán)力異動與腐化的風(fēng)險。相較之下，構(gòu)建授權(quán)用權(quán)制權(quán)相統(tǒng)一的權(quán)力規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制，具有現(xiàn)實(shí)需要和顯著優(yōu)勢。該機(jī)制通過統(tǒng)一授權(quán)、用權(quán)與制權(quán)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在一致性。授權(quán)不再孤立進(jìn)行，而是與用權(quán)程序和制權(quán)機(jī)制一體部署，有效避免權(quán)責(zé)脫鉤、監(jiān)督滯后的問題，確保權(quán)力始終服務(wù)于公共利益。同時，該機(jī)制提升了權(quán)力規(guī)范與監(jiān)督的協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)權(quán)力異化的源頭治理。傳統(tǒng)模式下授權(quán)主體、用權(quán)主體與制權(quán)主體相互分離，而在統(tǒng)一框架下，三者被納入同一規(guī)制軌道，有助于精準(zhǔn)識別并防止權(quán)力濫用。此外，該機(jī)制還將促進(jìn)剛性治理與柔性治理的有機(jī)統(tǒng)一。既通過法治化授權(quán)和程序化用權(quán)明確權(quán)力邊界、責(zé)任與規(guī)則，體現(xiàn)剛性約束，又通過內(nèi)置于統(tǒng)一權(quán)力配置與運(yùn)行結(jié)構(gòu)中的程序規(guī)則，賦予公權(quán)力必要的適應(yīng)空間，彰顯權(quán)力治理的包容性與靈活性，在防止權(quán)力脫軌的同時為干部擔(dān)當(dāng)作為提供清晰穩(wěn)定的規(guī)范預(yù)期。

授權(quán)用權(quán)制權(quán)相統(tǒng)一的內(nèi)在邏輯

授權(quán)用權(quán)制權(quán)作為權(quán)力運(yùn)行的核心環(huán)節(jié)，其內(nèi)在的統(tǒng)一性唯有在制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐運(yùn)行中達(dá)到有機(jī)銜接、功能協(xié)同與價值一致，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行體系的現(xiàn)代化。

授權(quán)應(yīng)當(dāng)契合用權(quán)實(shí)際，奠定權(quán)力運(yùn)行的合法性基礎(chǔ)。授權(quán)是權(quán)力運(yùn)行的前提，若授權(quán)內(nèi)容過于寬泛，缺乏對行權(quán)程序、適用條件和責(zé)任配置的具體指引，將難以有效指導(dǎo)用權(quán)實(shí)踐，反而為自由裁量過度甚至越權(quán)行為創(chuàng)制空間。同時，科學(xué)授權(quán)也必然包含對用權(quán)活動的風(fēng)險預(yù)判及約束，在賦權(quán)的同時設(shè)定必要的限制性條件。若僅強(qiáng)調(diào)放權(quán)賦能而忽視風(fēng)險防控，將使權(quán)力運(yùn)行從源頭上缺乏自我約束能力。因此，授權(quán)必須以用權(quán)需求為導(dǎo)向，做到邊界清晰、程序合理、責(zé)任明確，適配治理情境的動態(tài)調(diào)適，確保權(quán)力授予與行使行為高度匹配，為后續(xù)規(guī)范用權(quán)奠定基礎(chǔ)。

用權(quán)應(yīng)當(dāng)銜接制權(quán)，確保權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)性。用權(quán)作為公共權(quán)力轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其規(guī)范性和正當(dāng)性應(yīng)當(dāng)通過與制權(quán)的有效銜接來保障。若用權(quán)過程封閉、信息不透明，制權(quán)主體便難以實(shí)時掌握行權(quán)動態(tài)，導(dǎo)致監(jiān)督滯后、糾偏成本過高。同樣，若用權(quán)與制權(quán)相脫節(jié)，也可能導(dǎo)致制權(quán)標(biāo)準(zhǔn)脫離用權(quán)實(shí)際，過于側(cè)重形式合規(guī)而忽視實(shí)質(zhì)正義，如資源分配的公平性、政策執(zhí)行的合理性等，掩蓋用權(quán)活動中真正隱藏的風(fēng)險和問題，削弱制權(quán)效能。此外，為避免制權(quán)效果局限于個案，亟須通過用權(quán)與制權(quán)的有效銜接，識別用權(quán)中的共性問題，推動用權(quán)過程改進(jìn)，防止共性問題反復(fù)發(fā)生。因而，用權(quán)應(yīng)當(dāng)與制權(quán)緊密銜接，實(shí)現(xiàn)用權(quán)的全程化監(jiān)督和系統(tǒng)化改進(jìn)一體推進(jìn)。

制權(quán)應(yīng)當(dāng)貫通授權(quán)與用權(quán)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行的系統(tǒng)性。制權(quán)作為權(quán)力運(yùn)行的保障，其效能不僅取決于監(jiān)督強(qiáng)度，更取決于是否與授權(quán)、用權(quán)形成協(xié)同。實(shí)踐中，新設(shè)職能或權(quán)力下放常優(yōu)先完成授權(quán)安排，而配套監(jiān)督機(jī)制建設(shè)滯后，由此形成了權(quán)力監(jiān)督的真空地帶。同時，制權(quán)主體自身亦受既有授權(quán)格局制約，在面對跨部門、跨層級用權(quán)時，常因權(quán)限受限而難以有效制權(quán)。授權(quán)追求效率與活力，制權(quán)側(cè)重風(fēng)險防控，若二者目標(biāo)割裂，易陷入“一放就亂、一管就死”的權(quán)力治理困境。因此，制權(quán)既要向前延伸至授權(quán)設(shè)計(jì)階段，同步構(gòu)建與權(quán)力配置相匹配的監(jiān)督規(guī)則，又要向后貫通至用權(quán)全過程，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險識別、問題反饋、行為糾偏的有機(jī)統(tǒng)一。

授權(quán)用權(quán)制權(quán)相統(tǒng)一下的權(quán)力規(guī)范與監(jiān)督體系創(chuàng)新

為確保公權(quán)力的行使始終在法治軌道上運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)加快授權(quán)用權(quán)制權(quán)相統(tǒng)一下的權(quán)力規(guī)范與監(jiān)督體系創(chuàng)新進(jìn)程：

構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的動態(tài)化授權(quán)體系。一是加快構(gòu)建完善的權(quán)力清單制度，在厘清權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上明確行權(quán)依據(jù)、程序、責(zé)任與監(jiān)督機(jī)制，使清單在保持形式合法性的同時兼具制度約束力和實(shí)效性。二是構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的授權(quán)體系，確保權(quán)力配置與責(zé)任配置相統(tǒng)一。可在授權(quán)前開展行權(quán)能力評估，對擬授權(quán)主體的專業(yè)能力、資源條件等進(jìn)行綜合研判。同時，堅(jiān)持“有權(quán)必有責(zé)”，在授權(quán)文件中列明責(zé)任條款，防止權(quán)責(zé)脫節(jié)。三是推動授權(quán)模式的動態(tài)調(diào)整。將重大公共事件、廉政風(fēng)險預(yù)警等重要因素作為啟動授權(quán)范圍收縮、權(quán)限暫?；虮O(jiān)督強(qiáng)度提升的基本情形，使權(quán)力配置更好適應(yīng)治理情境變化。

健全過程調(diào)控的規(guī)范化用權(quán)體系。在用權(quán)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)預(yù)設(shè)強(qiáng)制性控權(quán)程序，實(shí)現(xiàn)用權(quán)風(fēng)險的事前防范。當(dāng)前，用權(quán)規(guī)范多為外部約束，易被規(guī)避。有必要在項(xiàng)目審批、政策制定等關(guān)鍵用權(quán)節(jié)點(diǎn)設(shè)置強(qiáng)制性控權(quán)程序，將合法性審查、風(fēng)險評估、利益回避等作為用權(quán)的前置性條件，從源頭防范權(quán)力濫用風(fēng)險；應(yīng)當(dāng)建立兼顧權(quán)力效能與公共價值的用權(quán)評估機(jī)制。超越單一的效率導(dǎo)向，構(gòu)建包含公平性、合法性、透明性等維度的復(fù)合評價指標(biāo)，引導(dǎo)用權(quán)主體在公共決策時主動權(quán)衡多元價值；要針對不同領(lǐng)域的用權(quán)特點(diǎn)，細(xì)化權(quán)力運(yùn)行的程序規(guī)則，推廣標(biāo)準(zhǔn)化用權(quán)模式。在高風(fēng)險用權(quán)領(lǐng)域，制定覆蓋用權(quán)全過程的規(guī)范體系，明確各環(huán)節(jié)主體、時限等，尤其要通過統(tǒng)一清晰的用權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，降低基層人員因經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致的用權(quán)風(fēng)險，確保權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性。

建立數(shù)智賦能的現(xiàn)代化制權(quán)體系。建設(shè)統(tǒng)一制權(quán)數(shù)據(jù)平臺，強(qiáng)化風(fēng)險預(yù)警的智能性，整合政治生態(tài)分析研判等手段，構(gòu)建權(quán)力風(fēng)險防控預(yù)警機(jī)制。通過構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險圖譜，在授權(quán)初期分析歷史用權(quán)數(shù)據(jù)、異常行為模式等，自動識別高風(fēng)險崗位、高危環(huán)節(jié)與潛在圍獵信號，實(shí)現(xiàn)對用權(quán)風(fēng)險的事前防范。針對當(dāng)前制權(quán)信息相對封閉、制權(quán)主體分散等問題，建立跨區(qū)域、跨部門協(xié)同的協(xié)調(diào)機(jī)制，打通各監(jiān)督主體的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)信息自動歸集、風(fēng)險交叉驗(yàn)證、處置協(xié)同調(diào)度。要強(qiáng)化制權(quán)的修復(fù)功能，從制權(quán)的個案思維轉(zhuǎn)向類案思維，建立動態(tài)反饋程序，要求相關(guān)制權(quán)主體及時提交用權(quán)改進(jìn)建議，將個案問題轉(zhuǎn)變?yōu)轭惏钢卫怼?/p>