□ 慧眼觀察

□ 張占江

近年來，高科技等重要領域的企業(yè)多通過非橫向經營者集中實現(xiàn)縱向一體化和多產業(yè)協(xié)同發(fā)展，以提升運營效率。非橫向經營者集中的類型多，競爭影響也更為復雜深遠。因此，做好非橫向經營者集中審查工作事關我國經濟高質量發(fā)展水平的有效提升，對有效市場和有為政府的有力結合提出了更高要求。對該領域的經營者集中反壟斷審查指引更需要夯實競爭損害理論，提升審查框架的透明度和可操作性。國家市場監(jiān)督管理總局在2024年12月出臺《橫向經營者集中審查指引》的基礎上，近日發(fā)布的《非橫向經營者集中審查指引》（以下簡稱《指引》），充分體現(xiàn)了這樣的思路。

《指引》作為《橫向經營者集中審查指引》的延續(xù)，將進一步提升反壟斷審查的統(tǒng)一性、規(guī)范性，滿足經營主體對反壟斷監(jiān)管更加科學化、精細化的要求，有利于形成既“放得活”又“管得好”的經濟秩序，增強公平競爭市場經濟基礎制度的可操作性和可預期性，為企業(yè)自主創(chuàng)新創(chuàng)造便利。

以成熟理論引領規(guī)則建構

《指引》充分總結了我國有益的執(zhí)法經驗，吸納了經過長期驗證并被廣泛接受的競爭損害理論，積極對接國際高標準經貿規(guī)則，為全球反壟斷執(zhí)法實踐貢獻了中國智慧。

立足我國執(zhí)法實踐，細化對競爭損害的評估框架。反壟斷法實施以來，非橫向經營者集中一直是執(zhí)法實踐較為關注的問題，實施至今我國共對30余起涉及非橫向經營者集中作出附加限制性條件批準或禁止決定，占比約一半?！吨敢穼⒇S富的執(zhí)法經驗加以制度化，并用案例予以解釋說明，形成了系統(tǒng)、全面的監(jiān)管框架，為后續(xù)執(zhí)法提供了堅實的基礎支撐。

借鑒域外經驗，吸納成熟競爭損害理論?！吨敢吩谠u估縱向集中的封鎖效應時，批判性地吸收了提高競爭對手成本理論，分別考察集中后實體從事原料封鎖和客戶封鎖兩方面的能力、動機與競爭效果。層次化的分析框架有助于從多維度精準識別競爭損害。

關注競爭損害實現(xiàn)，通過場景化分析揭示競爭效果。在縱向經營者集中可能獲取競爭性敏感信息的審查方面，《指引》從內在機制出發(fā)，分為兩種情形：一是給集中后實體帶來比其他競爭對手更大的競爭優(yōu)勢，單方面降低競爭壓力；二是競爭對手為擔心信息泄露，放棄與集中后實體開展業(yè)務。反壟斷法是行為法，明確行為損害競爭的內在原理，有助于針對性展開調查和規(guī)制。

科學精細反壟斷監(jiān)管需求

與反壟斷法的實體規(guī)則功能不同，《指引》的作用在于“提升經營者集中審查工作透明度，增強經營者對執(zhí)法機構評估經營者集中競爭影響的預期”。因此，《指引》應盡可能讓經營者清楚地了解執(zhí)法機構的審查思路。

豐富了分析框架的層次結構，體現(xiàn)了清晰的審查邏輯。在分析涉及多種因素、多個維度的復雜情形時，《指引》通過厘清審查次序，為經營者提供了明確的指導，減少了理解和操作上的難度。例如，在分析封鎖效應時，考慮到如果不具備損害競爭的能力，通常也就不具備損害競爭的動機，更難以產生反競爭效果，《指引》規(guī)定執(zhí)法機構將分別按照能力、動機、效果的順序依次評估。

引入量化標準全面評估封鎖行為，提升規(guī)則的透明度與可預期性。非橫向集中后，經營者實施原料或客戶封鎖面臨著復雜的約束：一方面，損害下游市場競爭會提高壟斷利潤；另一方面，封鎖行為會導致上游業(yè)務損失，因此很難簡單預測集中后實體是否會實施封鎖?！吨敢废嚓P條款提出，評估集中后實體實施原料封鎖的動機時，可以根據(jù)個案情況，使用定量、定性或兩者結合的方法。合理引入量化標準作為判斷依據(jù)，切合市場運行實際，也增強了規(guī)則的可預期性。

落實分類分級審查制度，劃分執(zhí)法重點領域?！吨敢返诙龡l、第二十四條以市場份額為依據(jù)，為經營者集中劃分出多個類型，每種類型根據(jù)其可能產生的反競爭效果被賦予不同的推定。當滿足特定條件時，執(zhí)法機構會進一步展開調查明確競爭效果，或在實體規(guī)則上推定具有反競爭效果。這種分類分級處理能夠提升執(zhí)法效率，協(xié)調執(zhí)法資源。

闡明各類效率抗辯因素，減少執(zhí)法溝通成本。相較于橫向經營者集中，非橫向經營者集中一般不會直接導致同一相關市場內的競爭對手消失，更有可能提升經濟效率和消費者福利?！吨敢返谄哒铝信e了非橫向經營者集中可能產生的積極效果，包括防止搭便車、降低交易成本、提升交易便捷性等。經營者可以依據(jù)上述因素，進行效率抗辯。此舉能夠清晰傳遞執(zhí)法機構的審查思路與關注重點，進而減少經營者與執(zhí)法機構的溝通成本。

回應數(shù)字經濟領域新問題

數(shù)字經濟領域具有跨界融合發(fā)展的特征，互聯(lián)網平臺的非橫向集中常常帶來競爭隱憂。為促進行業(yè)規(guī)范發(fā)展，《指引》有效回應了數(shù)字經濟等領域的新型競爭問題，有針對性地提出了監(jiān)管框架。

基于數(shù)字經濟競爭的特殊性，關注平臺非橫向集中損害競爭的動機?；ヂ?lián)網平臺的經營模式與傳統(tǒng)經濟顯著不同，平臺獲取商業(yè)利益的方式不僅包括直接銷售商品，也包括通過吸引用戶、保持用戶黏性獲取商業(yè)機會，借此打造互聯(lián)網生態(tài)圈。在此背景下，互聯(lián)網平臺非橫向集中的競爭損害動機也有所差異。對此，《指引》強調有客觀證據(jù)表明集中后實體存在實施封鎖的非價格動機時，也應考察可能的長期潛在威脅、增加現(xiàn)有客戶黏性、強化網絡效應、增強數(shù)據(jù)和知識產權優(yōu)勢等。

針對縱向集中涉及的自我優(yōu)待、混合集中涉及的生態(tài)系統(tǒng)等前沿問題，明確了基于個案的執(zhí)法立場。《指引》相關條款分別闡述了自我優(yōu)待行為和擴張生態(tài)系統(tǒng)可能存在的排除、限制競爭情形，并輔以案例對可能存在的競爭風險加以適當提示。同時，《指引》也強調基于個案中的客觀證據(jù)考察，而非事先直接否定或肯定這種競爭形式。

完善新型競爭行為的效果評估框架，補充數(shù)字經濟領域混合集中產生封鎖效應的具體表現(xiàn)形式?！吨敢方Y合國內外最新執(zhí)法實踐與理論研究，列舉了混合集中通過網絡效應封鎖市場、限制對手接入必需設施平臺、數(shù)據(jù)集中、拒絕互操作等存在反競爭風險的情形。這一類型化處理不僅有助于指引互聯(lián)網平臺合規(guī)經營，避免潛在的競爭風險，也符合反壟斷法對市場干預應持謹慎態(tài)度的基本立場，強調干預應為例外，且須具備正當?shù)姆衫碛伞?/p>

（作者系國務院反壟斷反不正當競爭委員會專家咨詢組成員、浙江大學經濟法研究所所長）