□ 前沿話題

□ 馮玉軍 （中國人民大學法學院教授、中國法學會立法學研究會常務副會長）

新興領域立法的戰(zhàn)略擘畫

科學推進和加強新興領域立法是以高質量立法推進高質量發(fā)展的重大課題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新興領域立法工作。黨的二十大報告強調，“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發(fā)展、保障善治”。當前，新一輪科技革命和產業(yè)變革加速演進，數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等新技術新應用快速發(fā)展，催生一系列新業(yè)態(tài)新模式，但相關法律制度還存在時間差、空白區(qū)。

黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》進一步提出，“堅持全面依法治國，協同推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”“加強立法規(guī)劃和立法審查，提高立法質量”“加強網絡、數據、人工智能、生物、生態(tài)、核、太空、深海、極地、低空等新興領域國家安全能力建設”。這對新時代新征程上深入進行立法研究、立法預判和立法服務，準確把握“十五五”時期提高立法質量的使命任務，加快新興領域立法步伐，提高新征程上的立法預見性、立法創(chuàng)新性、立法保障性，具有重大指導意義。

新興領域立法的時代要求

從習近平總書記的重要論述和黨中央的立法決策看，新興領域立法既是重點領域立法的組成部分，又具有自身特點。它著眼于未來大勢，體現前瞻性布局，為新技術新應用、新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展提供法治保障。

第一，新興領域立法要求科學預判，把握社會經濟發(fā)展的未來脈搏。黨的二十大報告提出：“當前，世界百年未有之大變局加速演進，新一輪科技革命和產業(yè)變革深入發(fā)展，國際力量對比深刻調整，我國發(fā)展面臨新的戰(zhàn)略機遇?！边@一重大論斷深刻洞察世界之變、時代之變、歷史之變，為我們正確認識和把握新征程上新的戰(zhàn)略機遇，采取科學有效的應對舉措提供了科學指引。以科技創(chuàng)新立法為例，科技創(chuàng)新是推動經濟社會發(fā)展的重要動力，科技自立自強是國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，這就要求立法工作以全方位的視野，增強機遇意識、風險意識，準確識變、科學應變、主動求變，深化科技體制改革，完善促進科學技術成果轉化、促進生產要素優(yōu)化組合、促進政務服務便利化、促進構建高標準市場經濟體系以及社會信用的立法，從人才、投入、研究、生產、保護、管理等各方面，系統(tǒng)完善相關法律制度和體制機制，加大法律供給，推動科技創(chuàng)新，為培育新質生產力夯實法治根基。

第二，新興領域立法要求統(tǒng)籌協調，推進從單一管理向協同治理的轉變。要發(fā)揮國家立法和地方立法兩個層面的積極性，堅持科學立法、民主立法、依法立法，推進區(qū)域、領域、流域協同立法，實現人大立法、政府立法和地方立法協調融貫，在關鍵環(huán)節(jié)增強法治供給能力。例如，低空經濟作為規(guī)則密集型經濟形態(tài)，具有整體性、系統(tǒng)性和風險外溢性等特征，故在明確空域作為國家主權資源，其所有權屬性明確且不可交易的前提下，構建以中央統(tǒng)一管理為基礎的多層級協同機制，通過分類授權、漸進賦權的方式，建立許可控制、指標協調、服務供給的三層治理架構，逐步推動低空空域管理權的合理配置與規(guī)范運行，從而為低空經濟高質量發(fā)展提供制度保障，實現立法約束與市場效率、國家主權與地方發(fā)展的有機統(tǒng)一。

第三，新興領域立法要求審慎包容，實現包容性激勵和適應性規(guī)制?；诜烧{整對象的多元性、跨域性、復雜性特點，在立法研究上要從傳統(tǒng)的“體系—原則”方法論向“問題—解決”方法論轉變。立法理念上要從以“權力—服從”為基礎的保護路徑轉向以“注意義務—社會責任”為核心的規(guī)制視角，立法方式上要從靜態(tài)的部門法調整方式轉變?yōu)榱⒆銓嵺`的動態(tài)領域性調整方式，更好發(fā)揮政府和市場對新質生產力的共同培育和驅動作用。例如，在人工智能立法方面，要深入研究道德法律化、算法法律化等平臺規(guī)范的可能及其邊界，明確要求人工智能系統(tǒng)提供者承擔持續(xù)性合規(guī)責任，同時構建高位階綜合立法與低位階專門立法相結合的多層次動態(tài)保護體系。又如，在全國統(tǒng)一大市場建設與公平競爭審查制度深化背景下，地方產業(yè)促進型立法既要服務區(qū)域發(fā)展，又要避免行政干預扭曲市場競爭。為此，在領域選擇上應審慎聚焦，避免立法泛化；在措施設計上應統(tǒng)籌產業(yè)鏈上下游，增強政策協同性；在立法表述中應精準區(qū)分“鼓勵”與“支持”類條款，并配套相應的監(jiān)督與責任機制；注重立法時效性，為產業(yè)促進型法規(guī)設置合理的生命周期，以適應產業(yè)動態(tài)發(fā)展與政策迭代需要。

第四，新興領域立法要求安全避險，通過加強立法規(guī)劃、立法論證、立法審查、立法評估等全流程工作，構筑立法“防火墻”。新興領域立法同建設國家安全法治密切相關，是國家安全能力建設的關鍵引擎。伴隨著公共衛(wèi)生、生成式人工智能、太空、極地、深海等國家安全新疆域不斷出現，國家安全立法必須緊跟時代步伐，從夯基壘臺、立柱架梁到系統(tǒng)配套，完善國家安全法律體系。以智能網聯汽車立法為例，針對實踐中面臨的責任認定機制不完善、保險制度適配不足、數據治理成本高、跨部門協同難度大等現實挑戰(zhàn)，智能網聯汽車立法亟須構建與技術特性相匹配的制度體系，在責任分配、保險創(chuàng)新、數據合規(guī)等方面實現更深層次的制度突破，以支撐產業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

新興領域立法的探索創(chuàng)新

目前，我國新興領域立法的先行先試和探索創(chuàng)新已經取得顯著成就。除了前述典型的立法例，還可從以下領域的探索闡述。

第一，促進實現碳達峰碳中和目標的立法。依據黨中央關于“雙碳”工作的決策部署和節(jié)約能源法、循環(huán)經濟促進法等法律文件，積極探索在法治軌道上推進“雙碳”工作，著力筑牢保障產業(yè)綠色發(fā)展的法治防線。適時制定關于低碳發(fā)展、綠電促進的立法，及時修改水、大氣、土壤污染防治以及循環(huán)經濟促進等方面的法規(guī)。目前，有些地方已經頒布地方碳達峰碳中和促進條例，包括總則、基本管理制度、綠色轉型、降碳增匯、科技創(chuàng)新、激勵措施、法律責任和附則等內容。一方面促進傳統(tǒng)產業(yè)的高端化智能化綠色化升級，推動戰(zhàn)略性新興產業(yè)、高技術產業(yè)發(fā)展；另一方面著力促進科技創(chuàng)新，推動低碳零碳負碳前沿技術研究開發(fā)，鼓勵開展碳捕集、利用和封存技術的研發(fā)、示范和產業(yè)化應用。統(tǒng)籌處理好發(fā)展與減排、整體與局部、當前與長遠、降碳與群眾生活、發(fā)展與安全的關系，聚焦重點行業(yè)領域減污降碳，推進生產方式和生活方式兩個變革，在法規(guī)制度設計上體現針對性和可操作性。

第二，促進智能制造發(fā)展的立法。貫徹落實黨中央決策部署，增強改造提升傳統(tǒng)產業(yè)的法治驅動力和先進制造研發(fā)的核心競爭力，通過立法深入推進制造業(yè)數字化轉型、網絡化協同、智能化變革，推動制造業(yè)高端化、智能化、綠色化發(fā)展。聚焦增強智能制造裝備、軟件等的自主供給能力，促進構建智能制造創(chuàng)新體系；聚焦智能化轉型升級需要，深入推廣應用智能制造新技術、新裝備，提升企業(yè)、行業(yè)的智能制造應用水平；聚焦健全完善標準、設施、人才、安全等智能制造發(fā)展基礎，推動構建完備可靠、先進適用、安全自主的支撐體系；聚焦對智能制造發(fā)展的引導和推動，明確財政金融支持、人才服務保障、知識產權保護等激勵措施，營造良好的發(fā)展環(huán)境；為推動“中國智造”轉變注入法治動能。

第三，促進基因和細胞產業(yè)發(fā)展的立法?；蚝图毎a業(yè)已成為生物醫(yī)藥戰(zhàn)略性新興產業(yè)的重要賽道。有必要科學厘定生物安全、人類遺傳資源等國家事權同產業(yè)發(fā)展之間的關系，平衡處理創(chuàng)新動力、技術邊界、監(jiān)管職責和風險防范，對細胞采集和儲存、研發(fā)和臨床試驗、拓展性使用和拓展性臨床試驗、應用和生產、科學性審查和倫理審查、促進和保障加以法律規(guī)制，為創(chuàng)新主體和市場經營主體發(fā)揮優(yōu)勢、搶抓機遇、實現高質量發(fā)展營造良好的法治環(huán)境。