2025年，我國人工智能（AI）治理呈現(xiàn)出一個(gè)頗具制度意味的變化：在不斷強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)底線的同時(shí)，政策層面并未全面收緊，而是主動(dòng)在底線之上預(yù)留一段具有“模糊可試”特性的彈性空間——“灰區(qū)”。

這一空間，并非規(guī)則缺位形成的空白地帶，而是一種有意識(shí)的制度安排——既避免過早固化邊界抑制創(chuàng)新，也防止技術(shù)擴(kuò)張失控帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?！盎覅^(qū)”更明晰和適度，成為2025年AI治理的重要結(jié)構(gòu)特征。

不是制度空白，而是主動(dòng)留出的“緩沖帶”

從2025年涉AI政策文件的整體表述看，“試點(diǎn)”“探索”“鼓勵(lì)”“有序推進(jìn)”等措辭頻繁出現(xiàn)，而明確禁止性條款，則主要集中在少數(shù)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。這種語言結(jié)構(gòu)本身，反映出治理思路的變化。

一方面，政策文本并未對(duì)所有AI應(yīng)用場景進(jìn)行全面細(xì)化規(guī)定，而是通過原則性表述設(shè)定總體方向；另一方面，在具體實(shí)施層面，又通過限定范圍、對(duì)象和用途的方式，允許地方在一定條件下開展探索。

這種“留白式”治理，并不意味著制度失靈，而是監(jiān)管體系在技術(shù)高度不確定條件下主動(dòng)設(shè)置的“緩沖帶”。AI應(yīng)用的風(fēng)險(xiǎn)高度依賴具體場景、使用方式和管理能力，難以通過單一規(guī)則一刀切解決。在規(guī)則尚未成熟之前，保留有限探索空間，有助于識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)類型、積累治理經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)制度定型提供現(xiàn)實(shí)樣本。

因此，所謂“灰區(qū)”，正是制度主動(dòng)選擇的一種過渡性安排。

最先進(jìn)入“灰區(qū)”的，是“內(nèi)部工具型AI”

從2025年地方政策實(shí)踐看，最早被允許進(jìn)入“灰區(qū)”的，并不是直接面向公眾的自動(dòng)化決策系統(tǒng)，而是各類“內(nèi)部使用、輔助決策”的工具型AI。

第一類：內(nèi)部系統(tǒng)——風(fēng)險(xiǎn)主要控制在組織內(nèi)部。這類系統(tǒng)通常不直接面向公眾，其運(yùn)行結(jié)果仍需人工審核或人工決策，因此風(fēng)險(xiǎn)多停留在組織內(nèi)部運(yùn)行環(huán)節(jié)。截至2025年12月31日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室數(shù)據(jù)顯示，累計(jì)有748款生成式人工智能服務(wù)完成備案，435款生成式人工智能應(yīng)用或功能完成登記。2025年全年新增446款生成式人工智能服務(wù)完成備案，新增330款完成登記。從備案與登記結(jié)構(gòu)可見，相當(dāng)比例的應(yīng)用以接口調(diào)用、功能嵌入等形態(tài)存在，呈現(xiàn)出明顯的工具化特征。這類工具既能夠釋放效率紅利，又不直接觸及公眾權(quán)利邊界，因而成為當(dāng)前最穩(wěn)定可控的試驗(yàn)形態(tài)。

第二類：地方試點(diǎn)——有限空間里的制度試驗(yàn)。以“試點(diǎn)”“示范”等名義推進(jìn)的地方AI項(xiàng)目，是另一類典型“灰區(qū)”形態(tài)。在城市治理、政務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域，不少AI項(xiàng)目并未直接以全面推廣的形式上線，而是通過示范場景、試點(diǎn)項(xiàng)目、典型案例等方式，在限定范圍內(nèi)運(yùn)行。多地“人工智能+”行動(dòng)計(jì)劃中，也普遍設(shè)置若干行業(yè)示范應(yīng)用或重點(diǎn)場景，通過名單制、項(xiàng)目制逐步推進(jìn)。這種做法，使AI應(yīng)用在真實(shí)環(huán)境中接受檢驗(yàn)，同時(shí)避免風(fēng)險(xiǎn)在更大范圍內(nèi)擴(kuò)散。

第三類：技術(shù)測評(píng)——為未來規(guī)則提供樣本。與直接應(yīng)用不同，一些政策文件對(duì)評(píng)估、測試、模擬等技術(shù)活動(dòng)普遍持鼓勵(lì)態(tài)度，將其視為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和制度完善的重要手段。例如，《人工智能技術(shù)倫理審查辦法（試行）（公開征求意見稿）》對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)實(shí)行“動(dòng)態(tài)清單+專家復(fù)核”，為測試評(píng)估留出調(diào)整空間。這類應(yīng)用本身并不追求即時(shí)規(guī)?；?，而是服務(wù)于治理能力提升。

上述三類場景，共同構(gòu)成了當(dāng)前AI治理中的“模糊可試區(qū)”，其共同特征在于：風(fēng)險(xiǎn)可控、范圍有限、責(zé)任相對(duì)集中。

提前暴露風(fēng)險(xiǎn)、切割責(zé)任，是治理底層邏輯

從更深層的制度邏輯看，“灰區(qū)”并非簡單的“試驗(yàn)田”，而是承擔(dān)著多重治理功能。

首先，它是風(fēng)險(xiǎn)“前哨站”。通過有限、真實(shí)的試探性應(yīng)用，在AI大規(guī)模社會(huì)化部署之前，就把潛在威脅、倫理沖突和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提前暴露出來，為后續(xù)規(guī)則制定提供現(xiàn)實(shí)樣本。

其次，它是責(zé)任的“切割器”。在規(guī)則尚不完備的階段，通過自評(píng)估、日志留存、動(dòng)態(tài)復(fù)核、應(yīng)急報(bào)告等機(jī)制，把責(zé)任鏈條前置并細(xì)化到更小單元。一旦出現(xiàn)問題，可以迅速溯源、精準(zhǔn)處置，避免風(fēng)險(xiǎn)外溢。

再次，它是創(chuàng)新的“緩沖閥”。在全球AI競爭持續(xù)加劇的背景下，這種治理方式既守住制度底線，又為技術(shù)發(fā)展保留必要空間，避免因過度謹(jǐn)慎而錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇。

從這個(gè)意義上看，“灰區(qū)”并不是制度例外，而是當(dāng)前階段AI治理體系中的一種功能性結(jié)構(gòu)。

一個(gè)結(jié)構(gòu)性信號(hào)：從“規(guī)則先行”走向“邊界先行”

2025年AI治理釋放出的一個(gè)重要變化，是治理思路正在從“規(guī)則先行”轉(zhuǎn)向“邊界先行”。在高度不確定的AI領(lǐng)域，政策實(shí)踐更傾向于先劃定風(fēng)險(xiǎn)底線，再在底線之上保留一段可試空間。這一變化至少釋放出四重信號(hào)：

第一，分級(jí)治理成為基本方法。高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域嚴(yán)守底線，中低風(fēng)險(xiǎn)場景保留彈性空間，形成“硬底線+灰緩沖”的結(jié)構(gòu)。

第二，制度仍處于熱塑形階段。2025年一系列“小切口”規(guī)則陸續(xù)出現(xiàn)，說明綜合性立法仍在積累經(jīng)驗(yàn)，灰區(qū)成為制度演化的重要樣本來源。

第三，責(zé)任前置成為探索期基本配置。“灰區(qū)”并非法外之地，而是通過評(píng)估、留痕、復(fù)核等機(jī)制，把底線責(zé)任嵌入試錯(cuò)過程的前端。

第四，“灰區(qū)”探索正沉淀為可輸出的治理經(jīng)驗(yàn)。地方層面的場景探索不斷匯入國家規(guī)則體系，一些從“灰區(qū)”中形成的制度做法，逐步沉淀為具有普遍意義的治理路徑，并開始通過相關(guān)國際合作渠道進(jìn)入全球討論視野。

在不確定性中尋找制度確定性

2025年的中國AI治理，是一場在極大不確定性中尋求最大確定性的戰(zhàn)略實(shí)踐。它通過在清晰底線之上保留“模糊可試”的制度空間，既守住了安全發(fā)展的生命線，又為我國在AI時(shí)代贏得戰(zhàn)略主動(dòng)權(quán)爭取了最大時(shí)間。

因此，所謂“底線之上的空間”，并不是規(guī)則之外的灰色地帶，而是被限定范圍、嵌入責(zé)任的制度緩沖層。它既為技術(shù)發(fā)展保留必要彈性，又避免風(fēng)險(xiǎn)在社會(huì)層面放大擴(kuò)散。在高度不確定的技術(shù)環(huán)境中，這種“硬邊界+灰緩沖”的治理結(jié)構(gòu)，正在成為我國AI治理的一種重要制度形態(tài)。

縱觀2025年的政策動(dòng)向，我國AI治理正在形成一種以規(guī)則底線為基礎(chǔ)、以場景試點(diǎn)為路徑、以責(zé)任機(jī)制為支撐的結(jié)構(gòu)性形態(tài)。在技術(shù)快速演進(jìn)與治理能力重構(gòu)之間，這種“可控探索”的制度安排，正成為我國應(yīng)對(duì)AI不確定性的現(xiàn)實(shí)選擇。（法治網(wǎng)研究院王燦 楊幸芳）