楊穎瀾

摘 要：中小學(xué)法治副校長(zhǎng)制度對(duì)于培育青少年法治意識(shí)具有重大意義，是青少年法治宣傳教育的有益探索。在深度闡述中小學(xué)法治副校長(zhǎng)制度的歷史沿革以及現(xiàn)行制度框架的基礎(chǔ)上，剖析該制度在實(shí)施過程中存在的管理制度尚不健全、實(shí)施模式有待改進(jìn)、履職方向失衡的困囿，并從頂層設(shè)計(jì)、模式完善、舉措創(chuàng)新三方面針對(duì)性提出制度完善路徑的“四梁八柱”，以期推動(dòng)和提升中小學(xué)法治副校長(zhǎng)制度的效用。

關(guān)鍵詞：法治副校長(zhǎng)；法治宣傳教育；未成年人保護(hù)

2014年，黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，其中明確指出：“把法治教育納入國(guó)民教育體系，從青少年抓起，在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程”。據(jù)此可知，從青少年時(shí)期抓好法治宣傳教育，培育法治觀念，對(duì)于堅(jiān)持全面依法治國(guó)、推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)具有重要且深遠(yuǎn)的意義。法治副校長(zhǎng)作為一項(xiàng)落實(shí)青少年法治宣傳教育的具體制度，已在全國(guó)范圍內(nèi)落地生根、開花結(jié)果，對(duì)于筑牢青少年的法治意識(shí)大有裨益。然而，在法治副校長(zhǎng)制度實(shí)踐的過程中，仍然存在些許問題和瓶頸，亟需深度剖析相關(guān)困囿及其原因，并針對(duì)性提出完善策略，讓該項(xiàng)制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)，充分發(fā)揮加強(qiáng)中小學(xué)法治教育的作用。

一、中小學(xué)法治副校長(zhǎng)制度的歷史沿革

縱觀法治副校長(zhǎng)制度二十余年的發(fā)展歷程，從廣東省的地方初探，到中央重視、建章立制，從而遍地開花，再到內(nèi)涵延伸、創(chuàng)新發(fā)展，大致可以將該制度的演變過程分為三個(gè)階段。

（一）地方初探

早在1995年，國(guó)家教委、中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室及司法部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校法制教育的意見》，其中提到應(yīng)在學(xué)校加強(qiáng)法制教育。自此，全國(guó)各地開始探索、創(chuàng)新專門針對(duì)在校學(xué)生群體的法制教育。1998年7月，廣東省陽(yáng)江市江城區(qū)基于中小學(xué)生普法宣傳活動(dòng)的特點(diǎn)、政法部門職責(zé)等，讓政法部門的優(yōu)秀干警入校普法。陽(yáng)江市的這一有益探索，彌補(bǔ)了校園法治教師專業(yè)性不強(qiáng)、師資不足等問題，取得了較好反響，已然初具中小學(xué)法治副校長(zhǎng)制度的雛形，廣東省內(nèi)各地紛紛效仿。^[1]

（二）全面鋪開

廣東省范圍內(nèi)廣泛實(shí)踐法治副校長(zhǎng)這一模式，取得了良好效果，逐漸成為一張閃亮的校園普法“金色名片”，其他省市也開始積極借鑒。1999年2月，一份中央文件首次提及法制副校長(zhǎng)：中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)印發(fā)《全國(guó)社會(huì)治安綜合治理工作要點(diǎn)》，在其中明確提到“中小學(xué)校要聘請(qǐng)兼職法制副校長(zhǎng)和法制輔導(dǎo)員”。據(jù)此可知，法制副校長(zhǎng)制度得到了中央層面的認(rèn)可和重視。

此后，中央持續(xù)關(guān)注著法制副校長(zhǎng)制度的發(fā)展，推動(dòng)其不斷規(guī)范、完善。2003年，中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、教育部、司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范兼職法制副校長(zhǎng)職責(zé)和選聘管理工作的意見》，對(duì)該項(xiàng)工作做出了明確的規(guī)定與細(xì)化，標(biāo)志著法制副校長(zhǎng)制度在全國(guó)范圍內(nèi)正式建立。^[2]

（三）理念拓展

從“法制”教育到“法治”教育，經(jīng)歷了內(nèi)涵延伸與理念拓展，法治教育不僅僅是法治知識(shí)的教育，也是關(guān)乎法治觀念、法治信仰的教育，更是法治行動(dòng)的教育。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提到“深入開展法治宣傳教育”，這是中央文件首次將“法制”改為“法治”，并采用“法治宣傳教育”這一表述。2016年《青少年法治教育大綱》明確提到“完善法治副校長(zhǎng)（輔導(dǎo)員）制度”，這意味著法治副校長(zhǎng)制度的獨(dú)立地位的確立，也標(biāo)志著“法制副校長(zhǎng)”正式更名為“法治副校長(zhǎng)”。

二、中小學(xué)法治副校長(zhǎng)的現(xiàn)行制度框架

當(dāng)前，中小學(xué)法治副校長(zhǎng)的制度框架由《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》第十八條、《檢察官擔(dān)任法治副校長(zhǎng)工作規(guī)定》以及《中小學(xué)法治副校長(zhǎng)聘任與管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）構(gòu)成，對(duì)于推薦、聘任、培訓(xùn)、考評(píng)等均作出了規(guī)定。

（一）聘任主體明確

預(yù)防未成年人犯罪法第十八條規(guī)定：“可以從司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)、法學(xué)教育和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位聘請(qǐng)法治副校長(zhǎng)、校外法治輔導(dǎo)員。”《辦法》對(duì)聘任主體作出細(xì)化規(guī)定，明確法治副校長(zhǎng)是由人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政部門推薦或者委派的人員。因此，擔(dān)任法治副校長(zhǎng)的人員不僅可以是人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政部門的在職工作人員，也可以由年齡不超過65周歲的退休人員經(jīng)推薦擔(dān)任一個(gè)任期的法治副校長(zhǎng)，還可以是政法機(jī)關(guān)之外的高校法律院系教師、律師等法律工作者。

（二）職責(zé)范圍清晰

《辦法》明確規(guī)定法治副校長(zhǎng)履職期間應(yīng)當(dāng)協(xié)助開展七項(xiàng)工作，分別是開展法治教育，保護(hù)學(xué)生權(quán)益，預(yù)防未成年人犯罪，參與安全管理，實(shí)施或者指導(dǎo)實(shí)施教育懲戒，指導(dǎo)依法治理，指導(dǎo)、協(xié)助學(xué)校履行法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他職責(zé)。據(jù)此，法治副校長(zhǎng)的職責(zé)不僅僅拘泥于開展法治教育，還應(yīng)當(dāng)參與到更宏觀的校園法治、安全建設(shè)中去，例如參與學(xué)校學(xué)生權(quán)益保護(hù)制度的制定、執(zhí)行，協(xié)助學(xué)校建立健全校規(guī)校紀(jì)等。這也充分體現(xiàn)了“法治副校長(zhǎng)”這一概念的深刻內(nèi)涵，不只是傳授法律知識(shí)，更要開展弘揚(yáng)法治精神和法治意義的校園治理。

（三）考評(píng)方向明朗

法治副校長(zhǎng)制度的考核、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)要求，在《辦法》中也均能找到相關(guān)規(guī)定，以避免法治副校長(zhǎng)消極怠工的情況?！掇k法》第十六條、第十七條以及第十八條搭建起了一套由學(xué)校、派出機(jī)關(guān)、教育行政部門以及司法行政部門共同作用的考評(píng)機(jī)制，即是由學(xué)校聽取教職工、學(xué)生及學(xué)生家長(zhǎng)意見作出評(píng)價(jià)，之后由教育主管部門反饋派出機(jī)關(guān)，再由教育主管部門和派出機(jī)關(guān)分別考核工作情況，司法行政部門考核普法工作情況。由此，中小學(xué)法治副校長(zhǎng)的考評(píng)制度框架已具備，考核主體、客體明確且方向明朗。

三、中小學(xué)法治副校長(zhǎng)制度實(shí)施的問題檢視

中小學(xué)法治副校長(zhǎng)的現(xiàn)行制度框架已基本搭建完成，然而細(xì)化的管理制度仍有進(jìn)一步完善的空間，且其在落地實(shí)施的過程中亦存在模式不佳、方向失衡等問題。

（一）管理制度尚不健全

首先，中小學(xué)法治副校長(zhǎng)制度在實(shí)施過程中存在管理機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一的問題，出現(xiàn)多頭普法現(xiàn)象。實(shí)踐中，不少學(xué)校同時(shí)聘任人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政部門等多個(gè)政法機(jī)關(guān)的工作人員擔(dān)任法治副校長(zhǎng)，然而多個(gè)法治副校長(zhǎng)之間缺少切實(shí)可行的聯(lián)席會(huì)商機(jī)制，亦沒有設(shè)定牽頭管理部門。于是便產(chǎn)生多頭普法、扎堆普法、重復(fù)普法等問題，造成資源浪費(fèi)，學(xué)生也易產(chǎn)生疲倦心理。^[3]

接著是經(jīng)費(fèi)保障不到位，存在動(dòng)力不足現(xiàn)象。預(yù)防未成年人犯罪法及《辦法》中均未就中小學(xué)法治副校長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)保障作出規(guī)定，各學(xué)校由于財(cái)會(huì)制度等方面原因，也不會(huì)為法治副校長(zhǎng)們發(fā)放工資、津貼等經(jīng)費(fèi)。因此，目前的法治副校長(zhǎng)開展送法進(jìn)校園活動(dòng)均是義務(wù)的，不計(jì)報(bào)酬的，這也難免會(huì)導(dǎo)致在開展校園普法工作時(shí)不主動(dòng)、不積極、不深入，讓步于本就繁重的本職工作。^[4]

再者，考核指標(biāo)未細(xì)化，存在同質(zhì)化現(xiàn)象?！掇k法》中雖然明確規(guī)定了學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立法治副校長(zhǎng)工作評(píng)價(jià)制度，地方教育行政部門應(yīng)當(dāng)定期對(duì)本區(qū)域內(nèi)法治副校長(zhǎng)的履職情況進(jìn)行考評(píng)并進(jìn)行表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。然而，該考核制度規(guī)定過于籠統(tǒng)，并未細(xì)化考核指標(biāo)，地方在落實(shí)考核機(jī)制時(shí)容易存在“老好人”思想，產(chǎn)生考核結(jié)果同質(zhì)化現(xiàn)象，甚至并未實(shí)質(zhì)開展考核工作，導(dǎo)致考核制度形同虛設(shè)。

（二）實(shí)施模式有待改進(jìn)

首先是授課不連續(xù)不系統(tǒng)。當(dāng)前青少年法治教育大致由學(xué)校思政課與法治副校長(zhǎng)法治教育兩部分組成，然而，學(xué)校與法治副校長(zhǎng)通常缺少提前溝通，使得副校長(zhǎng)授課內(nèi)容與學(xué)校道德與法治課內(nèi)容銜接不暢。且大部分法治副校長(zhǎng)為政法機(jī)關(guān)的在職工作人員，其工作強(qiáng)度較大、工作時(shí)間緊張，到學(xué)校普法履職的時(shí)長(zhǎng)難以保證，存在“初一一次，十五一次”“走過場(chǎng)”的嫌疑，難以為學(xué)生們構(gòu)建起邏輯性、層次性、遞進(jìn)性的法治教育體系。^[5]

其次是教育形式單一。多數(shù)法治副校長(zhǎng)受限于精力有限、資源不足，更多地采取簡(jiǎn)單的“灌輸式”教育，以單向輸出法律知識(shí)為主，形式多見于法治講座、紅旗下講話等，缺少創(chuàng)新式普法、沉浸式法治實(shí)踐課堂等。

最后是評(píng)價(jià)反饋不暢。校方在與法治副校長(zhǎng)進(jìn)行工作對(duì)接時(shí)，考慮到法治副校長(zhǎng)的授課性質(zhì)為義務(wù)授課，或是考慮到其社會(huì)身份地位等因素，大多以“客套話”“場(chǎng)面話”居多，缺少“一針見血”的評(píng)價(jià)反饋。法治副校長(zhǎng)在開展完法治宣傳教育之后，并未主動(dòng)向師生問詢改進(jìn)建議。因此，法治副校長(zhǎng)與校方的評(píng)價(jià)反饋機(jī)制并不暢通，難以形成良性循環(huán)。

（三）履職方向有所失衡

一方面是教學(xué)目的有局限?！胺傻臋?quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰?！睂?duì)青少年開展法治宣傳教育，不僅要以通俗易懂的語(yǔ)言對(duì)法律常識(shí)抽絲剝繭，還要注重培養(yǎng)青少年的法治信仰，引導(dǎo)其對(duì)法律產(chǎn)生由衷的崇敬感?，F(xiàn)實(shí)中，多數(shù)中小學(xué)法治副校長(zhǎng)在開展法治講座時(shí)，更多地是引用實(shí)務(wù)中遇到的典型案例，強(qiáng)調(diào)違法犯罪必會(huì)受到法律制裁，以震懾為主，而對(duì)如何利用法律保護(hù)自身合法權(quán)益往往涉及不多，忽略了給他們樹立法治觀念，反而可能會(huì)使一些青少年產(chǎn)生逆反心理、對(duì)立情緒。

另一方面，依法治校不深入。這主要表現(xiàn)在法治副校長(zhǎng)存在“蜻蜓點(diǎn)水式”履職的情況，側(cè)重于法治教育授課，缺少實(shí)施或者指導(dǎo)教育懲戒、指導(dǎo)依法治理以及其他方面的工作。法治副校長(zhǎng)普遍存在履職方向較單一、履職“淺嘗輒止”的問題，且缺少持續(xù)拓寬履職方向的主動(dòng)性和積極性，對(duì)校園依法治理情況、校園主要矛盾等均不了解。

四、中小學(xué)法治副校長(zhǎng)制度完善路徑之“四梁八柱”

為更好地發(fā)揮中小學(xué)法治副校長(zhǎng)制度的價(jià)值和作用，應(yīng)當(dāng)針對(duì)存在的問題積極突破現(xiàn)狀，探索完善路徑。筆者嘗試從頂層設(shè)計(jì)、四個(gè)模式完善、八個(gè)舉措創(chuàng)新搭建起中小學(xué)法治副校長(zhǎng)制度完善路徑的“四梁八柱”。

（一）完善頂層設(shè)計(jì)

完善中小學(xué)法治副校長(zhǎng)制度的頂層設(shè)計(jì)，需從三方面協(xié)同發(fā)力。首先，明確牽頭管理單位，建議由司法行政部門與教育部門聯(lián)合建立聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌制定實(shí)施細(xì)則并監(jiān)督落實(shí)，避免多頭管理導(dǎo)致的職責(zé)虛化。其次，健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，應(yīng)將法治副校長(zhǎng)工作經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，設(shè)立專項(xiàng)賬戶實(shí)行“項(xiàng)目化”管理，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制確保經(jīng)費(fèi)隨學(xué)生數(shù)量增長(zhǎng)同步提升，以此增強(qiáng)法治副校長(zhǎng)履職的主動(dòng)性和積極性。最后，構(gòu)建多維考核體系，地方各級(jí)亟需根據(jù)《辦法》完善中小學(xué)法治副校長(zhǎng)的考核制度，鼓勵(lì)各地量化考核指標(biāo)，明確具體考核指標(biāo)和考核辦法，建立司法、教育、學(xué)校、家長(zhǎng)四方聯(lián)動(dòng)的評(píng)估機(jī)制，重點(diǎn)考核法治課程質(zhì)量、校園糾紛調(diào)解、師生權(quán)益維護(hù)等核心指標(biāo)，將考核結(jié)果與法治副校長(zhǎng)所在單位的年度評(píng)優(yōu)、政法干警晉升等掛鉤。

（二）模式完善之“四梁”

第一，多方聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)重視。建議由政法委、教育局聯(lián)合出臺(tái)專項(xiàng)政策，通過定期述職、典型案例通報(bào)等方式壓實(shí)責(zé)任鏈條，多部門形成合力推動(dòng)法治副校長(zhǎng)制度切實(shí)落地有效，提高制度影響力。第二，推行法治副校長(zhǎng)“沉浸式”參與模式。要求其在開展法治講座之外，深度參與校務(wù)會(huì)議、校規(guī)制定、校園矛盾糾紛調(diào)解等，強(qiáng)化與師生的常態(tài)化互動(dòng)。第三，強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)。設(shè)置法治副校長(zhǎng)培訓(xùn)課程，并確保副校長(zhǎng)在上崗前的培訓(xùn)達(dá)到規(guī)定學(xué)時(shí)，崗前培訓(xùn)須覆蓋教育心理學(xué)、青少年行為干預(yù)、校園糾紛調(diào)處等實(shí)務(wù)課程，實(shí)施三年一周期的“法治副校長(zhǎng)能力認(rèn)證計(jì)劃”。第四，健全反饋機(jī)制。要求法治副校長(zhǎng)在開展法治講座或者參與校園法治治理之后，及時(shí)與學(xué)校、師生溝通，了解法治需求及意見建議，以改進(jìn)日后工作，形成良性循環(huán)。

（三）舉措創(chuàng)新之“八柱”

第一，建立校園法治工作室。推動(dòng)校園法治工作室實(shí)體化運(yùn)行，形成校方與法治副校長(zhǎng)的長(zhǎng)效互動(dòng)機(jī)制，制定《法治工作室運(yùn)行規(guī)范》，形成標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)模板。第二，領(lǐng)導(dǎo)“頭雁領(lǐng)飛”。要求屬地公檢法司領(lǐng)導(dǎo)班子成員兼任示范校法治副校長(zhǎng)，通過公開授課日志、發(fā)布履職清單形成示范效應(yīng)。第三，建立重點(diǎn)學(xué)生“一對(duì)一”認(rèn)領(lǐng)制度。法治副校長(zhǎng)需積極與校方摸底溝通，了解需要重點(diǎn)跟蹤、實(shí)施教育懲戒的學(xué)生，并簽訂幫扶承諾書，聚焦重點(diǎn)學(xué)生集中施策。第四，開發(fā)“法治實(shí)踐課程包”。法治教育形式多樣化，不必拘泥于灌輸式課堂。[6]鼓勵(lì)法治副校長(zhǎng)舉辦模擬法庭、法治夏令營(yíng)、法治冬令營(yíng)等活動(dòng)，開發(fā)法治教育基地電子地圖、典型案例動(dòng)畫視頻等資源，提高學(xué)生學(xué)法興趣和學(xué)法效果。第五，搭建法治教育大數(shù)據(jù)平臺(tái)。運(yùn)用AI算法生成法治行為畫像，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)普法資源推送，充分利用信息化手段開發(fā)數(shù)字化評(píng)價(jià)平臺(tái)，設(shè)計(jì)師生匿名問卷、校長(zhǎng)背對(duì)背評(píng)議等多維評(píng)價(jià)工具。第六，組建法治巡講團(tuán)。整合資源，組建由法官、律師、高校學(xué)者構(gòu)成的法治巡講團(tuán)，到教育資源缺乏的地區(qū)開展巡講，彌補(bǔ)區(qū)域間法治教育資源不均衡的缺陷。第七，舉辦“法治家長(zhǎng)會(huì)”。通過制作《家校法治指引手冊(cè)》、每學(xué)期開展一次“法治家長(zhǎng)會(huì)”等形式，促進(jìn)法治副校長(zhǎng)、學(xué)校、家長(zhǎng)三方聯(lián)動(dòng)，為在校推行法治教育營(yíng)造良好家校氛圍。第八，積極聯(lián)動(dòng)社區(qū)法律顧問資源。社區(qū)法律顧問通常由資深律師擔(dān)任，具有豐富的法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，學(xué)校與社區(qū)法律顧問簽訂共建協(xié)議，建立校園周邊法治風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)合排查機(jī)制，有助于形成家校社共育的法治教育生態(tài)圈。

（內(nèi)容有刪減）

（作者系福建省廈門市思明區(qū)司法局四級(jí)主任科員）

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